節(jié)能減排重在政策整合與創(chuàng)新

日前，第二批節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范城市名單公布。自2011年財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委開始甄選城市開展節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范工作以來，已有18個(gè)城市入圍示范城市名單。這項(xiàng)工作是對(duì)節(jié)能減排激勵(lì)政策進(jìn)行整合和創(chuàng)新的一次有益探索。

我國(guó)從上世紀(jì)70年代開始出臺(tái)相關(guān)政策，節(jié)能減排得到了越來越多的重視，但如今40多年過去了，霧霾天氣層出不窮、水體污染比比皆是，節(jié)能減排的形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。究其原因，主要是因?yàn)楣?jié)能減排具有顯著的外部性。企業(yè)參與節(jié)能減排，可以為企業(yè)周邊區(qū)域和全社會(huì)帶來巨大的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益，但社會(huì)卻不會(huì)因此而向其支付報(bào)酬。對(duì)企業(yè)自身來說，節(jié)能減排所能創(chuàng)造的收益往往大大低于需要花費(fèi)的成本。從理性的角度看，企業(yè)是沒有積極性自覺參與節(jié)能減排的。因此，必須采取措施使得節(jié)能減排工作的外部性內(nèi)部化，而這單砸攬渴諧』制是無法解決的，政府干預(yù)十分必要。

政府干預(yù)節(jié)能減排的措施主要包括完善法律法規(guī)、行為倡導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等。法律法規(guī)是最基礎(chǔ)的政策工具;行為倡導(dǎo)是樹立節(jié)能減排理念的長(zhǎng)期性教育工作;經(jīng)濟(jì)激勵(lì)則是借助市場(chǎng)機(jī)制，通過提供政府性投資、投資補(bǔ)償、貼息、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、稅費(fèi)優(yōu)惠或減免等措施，把經(jīng)濟(jì)行為的外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)化到生產(chǎn)成本中去，引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)開展節(jié)能減排工作。法律法規(guī)的完善，往往具有相當(dāng)?shù)臏笮?，需要相?dāng)長(zhǎng)的時(shí)間才能逐步完成，而行為倡導(dǎo)則需要法律法規(guī)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策作為基礎(chǔ)。綜合起來看，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策乃是當(dāng)前最有效的政策手段。

目前，我國(guó)從中央到地方都相繼出臺(tái)了不少有關(guān)節(jié)能減排的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策。這些政策涉及節(jié)能技術(shù)改造、合同能源管理、淘汰落后產(chǎn)能、交通運(yùn)輸節(jié)能減排、可再生能源應(yīng)用、既有建筑節(jié)能改造、再生資源回收利用、促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展、污水處理管網(wǎng)建設(shè)、清潔生產(chǎn)、園區(qū)循環(huán)化改造、可再生能源與新能源利用等眾多領(lǐng)域。政策激勵(lì)的方式主要是龐杞崩、專項(xiàng)補(bǔ)助、稅費(fèi)優(yōu)惠或減免等。但是，目前這些政策總體來看還存在一定缺陷，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是政策體系不完整且隨意性較大，一些節(jié)能減排技術(shù)在研發(fā)和推廣、生態(tài)補(bǔ)償、碳預(yù)算等方面缺乏政策支持;沒有真正意義上的環(huán)境稅，缺乏專門的綠色稅種。同時(shí)，部分政策的延續(xù)時(shí)間不確定，補(bǔ)貼金額忽多忽少，隨意性比較強(qiáng)。二是缺乏推行節(jié)能減排的中長(zhǎng)期總體規(guī)劃，使得具體政策缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮和統(tǒng)籌安排，政策之間還存在相互沖突和矛盾。三是政策設(shè)計(jì)滯后于市場(chǎng)環(huán)境的變化，早期制定的一些政策未能根據(jù)市場(chǎng)環(huán)境的變化適時(shí)做出修正，不能完全適新形勢(shì)的發(fā)展需要，如排污收費(fèi)制度就存在項(xiàng)目不全、費(fèi)率偏低、覆蓋面不夠等問題。四是補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)和補(bǔ)貼方式不合理，對(duì)節(jié)能減排技術(shù)研發(fā)和能力建設(shè)方面支持較少，對(duì)有較大污染治理需求的工業(yè)污染源治理支持力度不如污水處理、垃圾處理等環(huán)保設(shè)施的建設(shè)。五是節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)、監(jiān)察基礎(chǔ)性工作不足，節(jié)能減排考核大多流于形式，使得經(jīng)濟(jì)激勵(lì)效果大打折扣。

上述問題的存在，使得節(jié)能減排的外部性未能全面得到有效解決，不利于節(jié)能減排工作的開展。財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委開展節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范工作，特別強(qiáng)調(diào)政策集成，發(fā)揮政策合力，更加系統(tǒng)地推進(jìn)節(jié)能減排，這無疑將會(huì)為探索解決節(jié)能減排外部性、建構(gòu)更加合理的政策體系提供經(jīng)驗(yàn)積累。筆者認(rèn)為，國(guó)家層面的節(jié)能減排政策體系的建構(gòu)需要在各地先行先試并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成。因此，對(duì)于地方政府而言，當(dāng)前最現(xiàn)實(shí)的做法就是在現(xiàn)有制度框架下加強(qiáng)激勵(lì)政策、配套機(jī)制的整合與創(chuàng)新，完善政策體系，推動(dòng)本地節(jié)能芘毆ぷ鰨并為整個(gè)國(guó)家層面節(jié)能減排政策體系的形成提供基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)支撐。

首先是激勵(lì)政策的整合與創(chuàng)新。政策整合與創(chuàng)新的目的在于完善政策體系，發(fā)揮政策集成效應(yīng)，引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)自覺參與節(jié)能減排。地方政府要注意研究當(dāng)前國(guó)家層面已經(jīng)出臺(tái)的各種涉及節(jié)能減排的政策，梳理本地各項(xiàng)政策，認(rèn)真加以整合，該合并的合并、該分離的分離、該廢止的廢止、該出臺(tái)的出臺(tái)、該協(xié)調(diào)的協(xié)調(diào)，形成協(xié)調(diào)一致的政策體系。注意在節(jié)能減排土地利用、金融政策、價(jià)格政策、產(chǎn)業(yè)政策、獎(jiǎng)勵(lì)資金使用等多個(gè)方面進(jìn)行創(chuàng)新。政策整合過程中，要召集相關(guān)政府部門和專家系統(tǒng)研究，把涉及用地、稅費(fèi)優(yōu)惠、資金支持⒓鄹?、配虪顤V、實(shí)施步驟、考核方式等各個(gè)方面都研究透，形成協(xié)同效應(yīng)，使得政策能夠真正落到實(shí)處。政策設(shè)計(jì)則既要考慮生產(chǎn)環(huán)節(jié)的激勵(lì)，降低企業(yè)生產(chǎn)成本，還要考慮消費(fèi)環(huán)節(jié)的激勵(lì)，如對(duì)購(gòu)買清潔節(jié)能產(chǎn)品的消費(fèi)者提供補(bǔ)貼和優(yōu)惠、實(shí)行政府綠色采購(gòu)等。在補(bǔ)貼上對(duì)從事節(jié)能減⒓際鹺筒品研發(fā)的科研或服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)傾斜，加快技術(shù)進(jìn)步。示范城市更是應(yīng)該力爭(zhēng)在政策創(chuàng)新上取得突破，特別是在國(guó)家層面缺乏和不足的一些領(lǐng)域方面，如爭(zhēng)取部分地方稅權(quán)、完善環(huán)保收費(fèi)政策、節(jié)能減排長(zhǎng)期規(guī)劃等。

其次是配套機(jī)制的整合與創(chuàng)新。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策必須要有相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)、監(jiān)察、考核、監(jiān)管、組織管理等配套機(jī)制，才能更好地發(fā)揮作用。組織管理上不僅要有專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，還要有可行的工作機(jī)制，避免流于形式。能耗統(tǒng)計(jì)、污染物排放監(jiān)測(cè)和公布等基礎(chǔ)性工作要提升技術(shù)水平和覆蓋范圍，促進(jìn)部門之間數(shù)據(jù)共享，為激勵(lì)政策制定提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。監(jiān)管機(jī)制也要?jiǎng)?chuàng)新，促進(jìn)部門聯(lián)動(dòng)監(jiān)?。强粚?duì)重點(diǎn)耗能企業(yè)和重點(diǎn)污染源的日常監(jiān)督檢查，對(duì)違反節(jié)能環(huán)保法律、法規(guī)的單位要依法嚴(yán)肅查處。目標(biāo)考核要真正落到實(shí)處而不是“走過場(chǎng)”，通過完善考核辦法、科學(xué)分解目標(biāo)、公布考核結(jié)果、實(shí)行問責(zé)制和“一票否決”制等方式，為政策落實(shí)打下基礎(chǔ)。各地特別是示范城市還芤在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、排污權(quán)交易、合同能源管理、環(huán)境外包、市場(chǎng)化運(yùn)作等方面做出創(chuàng)新。

通過第一批示范城市的實(shí)踐情況來看，綜合示范確實(shí)收到了不錯(cuò)的效果，這些城市的節(jié)能減排政策正在逐步完善，相關(guān)的機(jī)制體制創(chuàng)新也取得了一些成效，節(jié)能減排的效果明顯增強(qiáng)。未能納入示范城市的，建議多向示范城市學(xué)習(xí)，做好激勵(lì)政策、配套機(jī)制整合與創(chuàng)新，做好充分準(zhǔn)備，從點(diǎn)滴做起，全面實(shí)現(xiàn)地方節(jié)能減排工作的新突破。